RAPPORTO ESPLICATIVO
I. Introduzione
1.
Il 28 settembre 1983 l’Assemblea consultiva del Consiglio
d’Europa ha adottato la
Raccomandazione 971 (1983) sulla protezione dei detenuti
dalla tortura e da pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti. In tale
testo l’Assemblea aveva segnatamente raccomandato al Comitato dei Ministri di
adottare il progetto di Convenzione europea sulla protezione dei detenuti dalla
tortura e da pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti che figurava in
allegato alla Raccomandazione.
Le ragioni all’origine di tale iniziativa si possono
sintetizzare come segue:
2. Nel gennaio
1981, l’Assemblea aveva adottato la Raccomandazione 909 (1981) relativa alla
Convenzione internazionale contro la tortura, nella quale si riferiva alle
attività intraprese nel quadro delle Nazioni Unite e raccomandava al Comitato
dei Ministri di invitare i Governi degli Stati membri ad adottare e ad applicare
quanto prima il progetto di Convenzione
contro la tortura che la
Commissione dei Diritti dell’Uomo delle Nazioni Unite stava
completando. Aveva inoltre invitato i
Governi degli Stati membri rappresentati presso tale Commissione ad adoperarsi
al massimo per garantire che essa procedesse ad un esame approfondito del
progetto di Protocollo opzionale della Convenzione (presentato dal Costarica),
non appena il progetto di Convenzione fosse presentato al Consiglio economico e
sociale delle Nazioni Unite.
3. Nel marzo
1981 vennero presentate all’Assemblea
due mozioni a favore di una risoluzione contro la tortura negli Stati
membri del Consiglio d’Europa, una dell’On Lidbom (Doc. 4718 rev.) e l’altra
dell’On Jäger (Doc. 4730). Le mozioni vennero trasmesse alla Commissione Affari
legali che decise di esaminarle insieme.
4. Il risultato
dell’esame della Commissione Affari legali venne presentato in un rapporto
(Doc. 5099) preparato a nome della Commissione dall’On Berrier ed adottato il
30 giugno 1983. Tale rapporto conteneva
il progetto di una Convenzione europea elaborata, su richiesta del Relatore,
dalla Commissione internazionale dei giuristi e dal Comitato svizzero contro la
tortura.
Nel settembre 1983, l’opinione della Commissione Affari
politici relativa al rapporto venne presentata dall’On Dejardin (Doc. 5123).
5. E’ di
rilievo in questo contesto il fatto che delle attività analoghe erano condotte nel
quadro delle Nazioni Unite e che il testo della Convenzione contro la tortura e
altre pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti, a cui si riferiva la Raccomandazione
909, venne adottato dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 10 dicembre
1984 e la Convenzione
venne in seguito aperta alla firma. Il progetto di Protocollo opzionale presentato
dal Costarica, dal canto suo, intendeva stabilire un meccanismo di prevenzione
di natura analoga a quello previsto nel progetto di Convenzione allegato alla
Raccomandazione 971 dell’Assemblea.
6. A seguito
dell’adozione della Raccomandazione 971, il Comitato dei Ministri, alla 366a
riunione dei Rappresentanti dei Ministri, nel gennaio 1984, affidò il seguente
mandato al Comitato Direttivo sui diritti dell’uomo (CDDH): "Esaminare la Raccomandazione
971 dell’Assemblea in vista di sottoporre al Comitato dei Ministri, dopo consultazione
con il Comitato europeo per i problemi della criminalità (CDPC), il testo di un
progetto di Convenzione o altro strumento giuridico per la protezione delle
persone detenute contro la tortura e pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti."
7. Il Comitato
di esperti per l’estensione dei diritti contenuti nella Convenzione europea dei
diritti dell’uomo (DH EX), organo sussidiario del CDDH, venne da quest’ultimo incaricato,
alla 15a riunione, nel marzo 1984 di svolgere tale attività sotto l’autorità
del CDDH.
8. Il DH EX ha
preso in esame il progetto di Convenzione allegato alla Raccomandazione 971 nel
corso di varie riunioni, dalla 19a alla 25a (da maggio 1984 a giugno 1986). Ha
preso
in considerazione, tra gli altri, il fatto che:
- la Conferenza
ministeriale sui diritti dell’uomo (Vienna, 19 20 marzo 1985), nella sua
Risoluzione N° 2, aveva invitato "il Comitato dei Ministri a far
completare quanto prima i lavori relativi ad un progetto di strumento
giuridico sulla tortura, ai fini della sua adozione ";
- il
Comunicato finale della 76a sessione del Comitato dei Ministri (25 aprile 1985)
indicava che i Ministri avevano "sostenuto la richiesta della
Conferenza ";
- in
seno all’Assemblea, tre interrogazioni relative al progetto di Convenzione
erano state presentate al Presidente del Comitato dei Ministri, una
dell’On. Berrier nel gennaio 1985, e le altre due dell’On. Arbeloa in
aprile e settembre 1985;
- nel
Comunicato finale della sua 77a sessione (20 novembre 1985) il Comitato dei
Ministri aveva ribadito il suo grande interesse perché venisse completato
al più presto il progetto di Convenzione
9. Nel corso
dei suoi lavori, il DH EX aveva avuto la possibilità di consultare la Commissione europea e la Corte dei Diritti dell’Uomo.
Aveva inoltre organizzato un’audizione con rappresentanti della Commissione
internazionale dei giuristi, del
Comitato svizzero anti tortura e del Comitato internazionale della Croce Rossa.
Altre due audizioni vennero organizzate con due esperti in psichiatria. Prima
di trasmettere il progetto preliminare di Convenzione al CDDH, nel giugno 1986,
il DH EX aveva tenuto conto delle opinioni del Comitato europeo per la
cooperazione giuridica (CDCJ) e del Comitato europeo per i problemi della criminalità (CDPC) che erano
stati consultati dal CDDH.
10. Oltre al CDCJ
e al CDPC, il CDDH aveva inoltre consultato la Commissione europea e la Corte dei Diritti dell’Uomo.
Il testo del progetto di Convenzione europea per la prevenzione della tortura e
delle pene o trattamenti inumani o degradanti venne finalizzato alla 21a
riunione del CDDH nel novembre 1986 e successivamente trasmesso al Comitato dei
Ministri.
11. Dopo aver
consultato l’Assemblea (si veda Opinione N° 133 del 27 marzo 1987), il Comitato
dei Ministri ha adottato il testo della Convenzione il 26 giugno 1987. E’ stata aperta alla firma degli Stati membri
del Consiglio d’Europa il 26 novembre 1987. *
II. Le ragioni
per l’elaborazione di una nuova Convenzione
12. La tortura e
le pene o trattamenti inumani o degradanti sono vietati nelle legislazioni
nazionali e in numerose convenzioni internazionali. Tuttavia, l’esperienza ha dimostrato
che occorrono misure più ampie e più efficaci a livello internazionale, in modo
particolare per rafforzare la protezione delle persone private di libertà.
13. Nel quadro
del Consiglio d’Europa, il sistema di controllo predisposto dalla Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali del 4 novembre
1950, ha ottenuto risultati rilevanti. Si è ritenuto che tale sistema, basato
su ricorsi presentati da singoli individui o da Stati che ritengano di essere
stati vittime di violazioni dei diritti
enunciati nella Convenzione, potrebbe essere utilmente affiancato da un sistema
non giudiziario di natura preventiva, il cui compito sarebbe quello di
esaminare il trattamento riservato alle persone private di libertà, allo scopo
di rafforzare, ove si riveli necessario, la protezione di tali persone contro la
tortura e pene o trattamenti inumani o degradanti.
14. Per queste
ragioni l’attuale Convenzione istituisce un Comitato che ha la facoltà di visitare
qualsiasi luogo situato nella giurisdizione degli Stati Parti contraenti dove
delle persone vengono detenute dall’autorità pubblica.
III. Le
principali caratteristiche del nuovo sistema
15. Come indicato
ai precedenti paragrafi 13 e 14, il Comitato ha la funzione di effettuare delle
visite di ispezione, e, ove necessario, di suggerire miglioramenti in merito
alla protezione delle persone private di libertà contro la tortura e pene o trattamenti
inumani o degradanti.
16. I membri del
Comitato svolgono la loro missione a titolo individuale e sono scelti tra
persone di alta moralità, note per le loro competenze in materia di diritti
dell’uomo o in possesso di esperienza professionale nei campi di applicazione
della Convenzione. Se il Comitato lo ritiene necessario, può farsi assistere da
esperti debitamente qualificati.
17. Non spetta al
Comitato svolgere funzioni giudiziarie, né è suo compito stabilire che sono state
commesse violazioni di strumenti giuridici internazionali. Di conseguenza, il Comitato
eviterà di esprimere le proprie opinioni sull’interpretazione dei suddetti strumenti
internazionali, sia in astratto, che in relazione a fatti concreti.
18. Al momento di
decidere se occorre formulare delle raccomandazioni, il Comitato dovrà,
evidentemente, valutare i fatti
constatati durante le sue visite. In considerazione del fatto che il Comitato
non ha competenza per udire dei testimoni conformemente ai principi generali
delle procedure giudiziarie, non avrà basi sufficienti per fare delle raccomandazioni
se i fatti non sono sufficientemente chiari e se occorrono ulteriori investigazioni.
In tali casi, il Comitato potrà informarne lo Stato interessato e suggerire che
vengano svolte ulteriori indagini a livello nazionale, richiedendo di essere
tenuto al corrente dei loro risultati.
19. Ai fini del
monitoraggio, il Comitato può stabilire di organizzare nuove visite nei luoghi
già visitati.
20. Per
l’applicazione della Convenzione, il Comitato e lo Stato in questione sono tenuti
a cooperare. L’obiettivo del Comitato non è quello di condannare gli Stati, ma piuttosto
di cercare di migliorare, se necessario,
in uno spirito di cooperazione e mediante consigli, la protezione delle persone
private di libertà.
IV. Osservazioni
sulle disposizioni della Convenzione
Preambolo
21. Il preambolo
espone le ragioni che hanno condotto gli Stati membri del Consiglio d’Europa ad
adottare la Convenzione
e ne indica lo scopo (si vedano i Capitolo I – III qui sopra).
22. Il fatto di
citare l’Articolo 3 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo fornisce al
Comitato un punto di riferimento per il suo esame di situazioni che possono dar
luogo a episodi di tortura o a pene o trattamenti inumani o degradanti (si veda
infra, paragrafi 26 a 27).
Articolo 1
23. L’Articolo
istituisce l’organo incaricato di effettuare le visite e ne definisce lo scopo.
Descrive in tal modo le funzioni principali del Comitato europeo per la prevenzione
della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti.
24. La nozione di
"privazione di libertà " ai fini della presente Convenzione si deve intendere
nel significato dell’Articolo 5 della Convenzione europea dei diritti
dell’uomo, come chiarito dalla casistica della Corte europea e della Commissione
dei diritti dell’uomo. Tuttavia, la distinzione tra privazione di libertà
"regolare" e "irregolare" fatta al suddetto Articolo 5 è
irrilevante ai fini della competenza del
Comitato.
25. Come già
sottolineato al paragrafo 17, il Comitato non deve svolgere funzioni giudiziarie:
non occorre che i suoi membri siano dei giuristi, le sue raccomandazioni non sono
vincolanti per lo Stato interessato e il Comitato non deve esprimere opinioni sull’interpretazione
di termini giuridici. Svolge un compito puramente preventivo. Deve effettuare
le sue visite per constatare dei fatti, e, qualora si riveli necessario, in
base alle informazioni raccolte, deve formulare delle raccomandazioni al fine
di rafforzare la protezione delle persone private di libertà contro la tortura o
pene o trattamenti inumani o degradanti.
26. Il divieto
della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti è una norma generale
internazionale che, sebbene formulata diversamente, si ritrova in vari
strumenti internazionali, quali l’Articolo 3 della Convenzione europea dei
diritti dell’uomo.
27. La casistica
della Corte e della Commissione dei diritti dell’uomo riguardo all’Articolo 3
fornisce delle linee guida per il Comitato. Le attività del Comitato mirano però
alla prevenzione futura, piuttosto che all’applicazione di disposizioni legali
riguardo a condizioni esistenti. Il Comitato non deve cercare di interferire
nell’interpretazione e nell’applicazione dell’Articolo 3.
Articolo 2
28. In virtù di
questa disposizione, le Parti contraenti della Convenzione convengono di autorizzare
delle visite in ogni luogo dipendente dalla loro giurisdizione dove vi siano persone
private di libertà da un’autorità pubblica. E’ irrilevante il fatto che la privazione
di libertà sia basata su una decisione ufficiale o meno.
29. Le visite si
possono svolgere in qualsiasi momento. La Convenzione si applica
non solo in tempo di pace, ma anche in
tempo di guerra o in ogni altra emergenza pubblica. Tuttavia, la competenza del
Comitato in merito ai luoghi che può visitare è limitata dalle disposizioni
dell’Articolo 17, paragrafo 3 (si veda infra, paragrafo 93).
30. Le visite
possono essere organizzate in tutti i luoghi in cui si trovino delle persone
private di libertà, qualunque ne sia la ragione. Di conseguenza, la Convenzione si applica,
per esempio, ai luoghi dove delle persone vengono mantenute in stato di arresto
da un’autorità pubblica, o sono detenute a seguito di condanna per un reato, o
sono in detenzione preventiva, oppure sono internate per ragioni mediche o in
istituti minorili. La detenzione da
parte delle autorità militari è ugualmente coperta dalla Convenzione.
31. Le visite
agli istituti psichiatrici richiedono un’accurata preparazione a livello della
loro gestione, per esempio per quanto riguarda le qualifiche e l’esperienza
delle persone designate per effettuare la visita e il modo in cui viene
eseguita la visita stessa. Inoltre, nell’effettuare le sue visite, il Comitato
avrà evidentemente cura di conformarsi a qualsiasi Raccomandazione in materia
adottata dal Comitato dei Ministri.
32. Le visite
possono essere effettuate in istituti privati e pubblici; il criterio è che la
privazione di libertà dipenda dall’azione di un’autorità pubblica. Di
conseguenza, il Comitato può effettuare delle visite unicamente in merito a
persone private di libertà da un’autorità pubblica, e non a pazienti volontari.
In quest’ultimo caso, tuttavia, il Comitato deve avere la possibilità di
accertarsi che l’internamento
corrisponda effettivamente al desiderio del paziente.
Articolo 3
33. Come
enunciato nelle considerazioni generali (si vedano i Capitoli II e III qui sopra), l’attuale Convenzione istituisce un sistema
non giudiziario di carattere preventivo. Il Comitato non si prefigge il compito
di condannare gli Stati per le violazioni accertate, bensi’ di cooperare con
loro per rafforzare la protezione delle persone private di libertà. Al fine di
indicare lo spirito delle relazioni che devono intercorrere tra il Comitato e
le Parti, l’Articolo 3 contiene una disposizione generale relativa alla cooperazione.
34. Il principio
della cooperazione si applica a tutte le fasi delle attività del Comitato. Si
ricollega direttamente a varie altre disposizioni della Convenzione, quali gli Articoli
2, 8, 9 e 10.
Si intende che il Comitato potrà avvalersi dell’esperienza
nazionale messa a disposizione dalle Parti per assisterlo nel suo compito, soprattutto
durante le visite (si vedano inoltre infra, i paragrafi 64 e 65).
Articolo 4
Paragrafo 1
35. Il Comitato
si compone di un numero di membri pari a quello delle Parti contraenti della
Convenzione. Tale disposizione si ispira alla prima parte dell’Articolo 20
della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.
Paragrafo 2
36. Per quanto
riguarda le qualifiche dei membri del Comitato, viene enunciato al secondo
paragrafo che essi debbano essere scelti tra persone di alta moralità, note per
la loro competenza in materia di diritti dell’uomo o in possesso di esperienza
professionale nei campi di applicazione della Convenzione. Non si è ritenuto
auspicabile specificare dettagliatamente gli ambiti professionali a cui possono
appartenere i membri del Comitato. E’
chiaro che non occorre che siano dei giuristi. Sarebbe auspicabile che il
Comitato comprendesse inoltre dei membri con esperienza in materia di amministrazione
penitenziaria e in vari settori medici relativi alle cure a persone private di
libertà. Tale criterio renderà più
efficace il dialogo tra il Comitato e gli Stati e faciliterà la formulazione di
suggerimenti concreti da parte del Comitato.
Paragrafo 3
37. La
disposizione corrisponde all’ultima parte dell’Articolo 20 della Convenzione europea
dei diritti dell’uomo.
Paragrafo 4
38. Il paragrafo
richiede che i membri partecipino a titolo individuale e che siano indipendenti
ed imparziali e disponibili per servire il Comitato in maniera effettiva. Di conseguenza,
viene previsto che non vengano proposti o eletti dei candidati con un conflitto
di interesse o che abbiano difficoltà a soddisfare le esigenze di indipendenza,
di imparzialità e di disponibilità. Si
prevede ugualmente che un membro del Comitato che incontri tali difficoltà
rispetto ad una determinata situazione non partecipi alle attività del Comitato
relative a tale situazione.
Articolo 5
Paragrafo 1
39. La procedura
per l’elezione dei membri del Comitato è fondamentalmente la stessa di quella
stabilita all’Articolo 21 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo per l’elezione
dei membri della Corte.
Paragrafo 2
40. Si ritiene
che debba essere seguita la stessa procedura di elezione per provvedere ai
seggi divenuti vacanti (decesso o dimissioni).
Paragrafo 3
41. Il mandato
dei membri è stato fissato a quattro anni, con la possibilità di rielezione
solo una volta. **
42. Viene
previsto un rinnovo parziale del Comitato dopo un periodo iniziale di due anni.
La procedura indicata si ispira alle disposizioni corrispondenti degli Articoli
22 e 40 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.
Articolo 6
Paragrafo 1
43. In
considerazione delle caratteristiche particolari delle funzioni del Comitato previste
nella presente Convenzione, viene specificato che il Comitato deve riunirsi a
porte chiuse. Tale disposizione va a
completare il principio contenuto all’Articolo 11, secondo il quale le
informazioni raccolte dal Comitato dopo una visita, il suo rapporto e le consultazioni
con lo Stato interessato debbano essere confidenziali.
44. Fatte salve
le disposizioni dell’Articolo 10, paragrafo 2, le decisioni del Comitato devono
essere prese a maggioranza dei membri presenti. Il quorum è stato fissato ad un
numero pari alla maggioranza dei membri.
Paragrafo 2
45. Il paragrafo
stabilisce, conformemente alla pratica internazionale, che il Comitato elabori
il proprio Regolamento interno, che servirà a disciplinare le questioni organizzative
normalmente trattate nei regolamenti interni, ivi compresa l’elezione del Presidente.
Paragrafo 3
46. La
disposizione, che specifica che il Segretariato del Comitato verrà assicurato
dal Segretario Generale del Consiglio d’Europa, si ispira alla pratica
normalmente seguita dall’Organizzazione.
Articolo 7
Paragrafo 1
47. Il paragrafo
stabilisce che il Comitato ha la responsabilità
di organizzare le visite ai luoghi di cui all’Articolo 2 della Convenzione. Indica
ugualmente che il Comitato può organizzare visite periodiche e visite ad hoc.
48. Con
riferimento alle visite periodiche, perché siano efficaci, il Comitato dovrà inevitabilmente
prendere in considerazione il numero di luoghi da visitare nello Stato in questione.
Il Comitato deve ugualmente garantire, per quanto possibile, che i vari Stati vengano
visitati su una base equa. Inoltre, il suo programma di visite periodiche non dovrebbe
comportare, per ragioni pratiche, delle visite sistematiche a tutti i luoghi in
cui vengono detenute delle persone. Il
Comitato dovrebbe perfino accordare una certa priorità a delle visite ad hoc
che a suo giudizio sono richieste dalle circostanze.
49. Per effettuare
tali visite ad hoc, il Comitato gode di un potere discrezionale per quanto
riguarda il momento in cui ritiene necessaria la visita e gli elementi su cui
si basa la sua decisione. Di conseguenza, pur non occupandosi dell’esame di
ricorsi individuali (che sono di competenza di altri organi, istituiti in virtù
della Convenzione europea dei diritti dell’uomo), deve avere la facoltà di
valutare le comunicazioni che gli vengono presentate dai singoli o da gruppi di
persone e di decidere se esercitare le proprie funzioni alla luce di tali
comunicazioni. Deve godere dello stesso potere discrezionale nel caso in cui
una Parte esprima il desiderio che il Comitato visiti dei luoghi dipendenti
dalla sua giurisdizione per verificare certe pretese violazioni e chiarificare
la situazione.
Paragrafo 2
50. Le visite non
devono necessariamente essere effettuate da tutto il Comitato; è in realtà
probabile che una visita dell’intero Comitato si verifichi soltanto in
circostanze eccezionali. Per questa ragione, il paragrafo 2 stabilisce che le
visite vengano effettuate, di norma, da almeno due membri del Comitato a nome
del Comitato stesso. In via eccezionale,
però, il Comitato può essere rappresentato soltanto da un membro, per esempio
in occasione di visite ad hoc di carattere urgente, qualora si possa rendere
disponibile solo un membro
51. Se il
Comitato lo ritiene necessario, può farsi assistere da esperti e da interpreti. L’idea alla base di questa disposizione è
quella di completare l’esperienza del Comitato con l’assistenza, per esempio,
di persone con una formazione o con un’esperienza particolare nel campo delle
missioni umanitarie, di personale medico o di persone che dispongano di
competenze speciali nel trattamento dei detenuti o del sistema penitenziario e,
ove necessario, nel campo del trattamento dei minori.
52. Nell’organizzare
una visita, il Comitato deve tener conto della necessità di disporre di
conoscenze sufficienti dello Stato interessato e della sua lingua.
53. Il membro o i
membri del Comitato designati per effettuare una visita devono godere
dell’autorità necessaria per i contatti con le autorità
nazionali. Hanno la responsabilità della gestione generale della visita e delle
conclusioni presentate al Comitato dopo la visita.
Articolo 8
54. Ad eccezione
del paragrafo 1, in cui il riferimento al
"Comitato" indica il Comitato plenario, i riferimenti al
"Comitato" contenuti in questo Articolo (come pure negli Articoli 3,
9, 14, paragrafo 3 e 17, paragrafo 3) indicano la delegazione che effettua la visita
a nome del Comitato.
Paragrafo 1
55. Con la
ratifica della Convenzione, gli Stati si impegnano a consentire delle visite in
qualsiasi luogo dipendente dalla loro giurisdizione. Lo scopo di questa
disposizione è quello di specificare le modalità necessarie per avviare una
visita. Prima che si possa svolgere una
visita, il Comitato deve notificare al Governo della Parte interessata la propria
intenzione di procedere ad una visita (si veda Articolo 15). A seguito di tale notifica, è abilitato a visitare
in qualsiasi momento qualsiasi luogo di cui all’Articolo 2 della Convenzione.
E’ essenziale che il Comitato e la Parte interessata giungano
ad un accordo soddisfacente relativo alle credenziali e ai mezzi di identificazione
di ogni persona appartenente al gruppo che effettua la visita.
56. Questa
disposizione non specifica il lasso di tempo che deve intercorrere (per esempio,
ventiquattro o quarantotto ore), tra la notifica e il momento in cui la visita diventa
effettiva. Potrebbero verificarsi in realtà delle situazioni eccezionali in cui
la visita debba essere effettuata immediatamente dopo che è stata comunicata la
notifica. Tuttavia, in regola generale,
prendendo in considerazione il principio della cooperazione enunciato
all’Articolo 3, il Comitato deve accordare allo Stato interessato un lasso di tempo
ragionevole perché possa prendere le disposizioni necessarie per rendere la
visita quanto più efficace possibile. D’altro canto, il Comitato deve effettuare la visita entro un
lasso di tempo ragionevole dopo la notifica.
57. Nello stesso
spirito di cooperazione, nei casi in cui la notifica annunci l’intenzione del
Comitato di visitare uno Stato, senza specificare la data e il luogo di arrivo,
si intende che il Comitato fornirà tali informazioni successivamente, prima di effettuare
la visita.
58. La notifica,
oltre ad annunciare la visita, deve contenere il nome dei membri del Comitato
ed indicare gli esperti che partecipano alla visita, gli interpreti e altro personale
di accompagnamento e i luoghi che il Comitato intende visitare. Tuttavia, il
fatto che vengano menzionate nella notifica delle strutture di detenzione
particolari non deve precludere al Comitato la possibilità di annunciare che
intende ugualmente procedere alla visita di altri centri nel corso della sua
ispezione.
59. Infine, si
intende che il Comitato deve tenere presente il fatto che le visite a carceri
di alta sicurezza possono richiedere un’accurata preparazione.
Paragrafo 2
60. Si intende,
vista la natura particolare delle visite che vengono richieste al Comitato, che
questo paragrafo si applica in ugual maniera prima, durante e dopo la visita. Il
paragrafo contiene un elenco esauriente delle agevolazioni che la Parte deve fornire al Comitato. Si intende, tuttavia, che la Parte debba fornire
qualsiasi altra assistenza al Comitato necessaria per facilitare il suo lavoro.
61. Al
sottoparagrafo (a), che si deve leggere ricollegandolo agli Articoli 2 e 16, le
condizioni stabilite dalle Parti in materia di immigrazione (per esempio i
visti), non possono essere invocate nei confronti dei membri della delegazione
che effettua la visita (fatto salvo l’Articolo 14, paragrafo 3 relativo agli
esperti ed altre persone che assistono il Comitato). Si deve intendere che il
diritto di viaggiare senza restrizioni non dà al Comitato o ai suoi esperti la
libertà di spostamento nelle zone ad ingresso limitato per ragioni di difesa
nazionale (si veda Articolo 9).
62. Al
sottoparagrafo (b), ogni Parte deve fornire al Comitato, dietro richiesta, un elenco
dei luoghi sotto la sua giurisdizione in cui si trovano persone private di
libertà, indicando la natura del centro (carcere, commissariato di polizia,
ospedale, ecc). Si deve intendere che, nel fornire tale elenco, lo Stato interessato
può dare una descrizione generale dei luoghi dove possono essere saltuariamente
detenute delle persone, come per esempio tutti i commissariati o tutte le
caserme, oltre ad una lista specifica di luoghi in cui vengono detenute in modo
permanente delle persone, quali carceri, e istituti psichiatrici. Si prevede che il Comitato richieda alla fine
una lista completa dei luoghi di una zona specifica che intende visitare entro
la giurisdizione dello Stato. D’altro canto, non è necessario che lo Stato
presenti un elenco di tutte le persone detenute. Se, per una ragione
particolare, il Comitato desidera ottenere informazioni su una determinata persona
(ivi compreso il suo luogo di detenzione), può richiederlo ai sensi del sottoparagrafo
(d) del presente paragrafo 2.
63. Il
sottoparagrafo (c) pone in risalto la libertà di movimento dei membri del Comitato,
in particolare all’interno dei luoghi di cui all’Articolo 2. Tale disposizione
non preclude il fatto che il Comitato venga accompagnato da un funzionario
dello Stato visitato, per assisterlo nel corso della visita (vedi Articolo 15).
In particolare, lo Stato può richiedere che il Comitato venga accompagnato da
un ufficiale superiore in luoghi tenuti segreti per ragioni di difesa nazionale
o che godono di tutela speciale per ragioni di sicurezza nazionale (vedi
Articolo 9). Tuttavia, l’accompagnatore non deve essere presente durante i
colloqui senza testimoni menzionati al paragrafo 3 di questo Articolo.
64. Il
sottoparagrafo (d) obbliga le Parti a fornire al Comitato le informazioni di
cui dispongono e che sono necessarie a quest’ultimo per l’adempimento del suo
compito. L’accesso
all’informazione rivestirà evidentemente una grande
importanza per il Comitato. Nel contempo, si riconosce che negli Stati membri
possono essere applicabili delle norme speciali relative alla divulgazione di
informazioni. Di conseguenza, il Comitato è tenuto, quando richiede delle
informazioni a uno Stato Parte, di tener conto delle norme di diritto e di
deontologia professionale (in particolare le norme relative alla tutela dei
dati e le norme sul segreto medico). Si prevede che delle eventuali difficoltà
in questo campo verranno risolte nello spirito di reciproca comprensione e di
cooperazione su cui poggia la
Convenzione.
65. Viene inteso
che spetta alle Parti decidere della forma (ossia documenti originali, o copie
di documenti) nella quale dovranno essere comunicate le informazioni richieste
dal Comitato.
Paragrafo 3
66. Il paragrafo
stabilisce che il Comitato può avere colloqui senza testimoni. Per tali colloqui,
può scegliere i propri interpreti e non deve avere alcuna limitazione di
tempo.Il Comitato deve accordare un’attenzione particolare ai pazienti malati
mentali riguardo al numero, alle qualifiche e alle competenze linguistiche
della persona o delle persone che dirigono l’incontro (si veda paragrafo 31 sopra).
67. Si intende
che una persona privata di libertà non ha l’obbligo di entrare in contatto con
il Comitato. Quest’ultimo deve avere nondimeno la possibilità di accertarsi che
si tratti effettivamente di una libera decisione della persona interessata.
Paragrafo 4
68. Nel fare
riferimento alle persone con le quali il Comitato può entrare in contatto, gli
autori della Convenzione si riferivano in modo particolare alle famiglie, ai
legali, ai dottori e al personale curante delle persone private di libertà.
Nessun privato, tuttavia, può essere obbligato a comunicare con il Comitato.
69. Tuttavia,
questo diritto conferito al Comitato non lo autorizza ad organizzare udienze formali
nel senso legale del termine con tutte le condizioni procedurali che ciò implicherebbe.
Per esempio, nessuno deve essere obbligato a testimoniare sotto giuramento.
Paragrafo 5
70. Il paragrafo
consente al Comitato di fare certe osservazioni nel corso della visita. Tale
possibilità dovrebbe essere utilizzata unicamente in casi eccezionali (per
esempio, se si verifica una necessità urgente di migliorare il trattamento
delle persone private di libertà). Non esime il Comitato dall’elaborare
successivamente un rapporto, come previsto all’Articolo 10.
Articolo 9
71. L‘Articolo
riconosce che, sebbene una Parte sia tenuta a permettere le visite del
Comitato, certe circostanze eccezionali possono giustificare il rinvio di una
visita ad un’altra data o alcune limitazioni di accesso del Comitato in un
determinato luogo. Il paragrafo 1
precisa tali circostanze eccezionali, specificando che i motivi in base ai
quali tale Articolo può essere invocato sono i seguenti:
- sicurezza
pubblica che, come lo si intende, debba
comprendere un’imperiosa e urgente necessità di impedire un grave reato;
- gravi
disordini nei carceri e in altri luoghi in cui vi siano persone private di
libertà;
- i
casi in cui, in considerazione dello stato di salute (ivi comprese le condizioni
mentali) della persona che il Comitato ha l’intenzione di visitare, la
visita potrebbe rivelarsi dannosa per la sua salute in quel determinato
momento;
- evitare
di portare pregiudizio a un interrogatorio urgente relativo ad un’inchiesta
in corso connessa ad un grave reato penale.
72. La Parte che intende invocare
le disposizioni dell’Articolo 9 deve far conoscere le circostanze pertinenti al
Comitato. Viene successivamente richiesto al Comitato e alla Parte, nel
paragrafo 2 di avviare delle consultazioni per chiarire la situazione indicata dalla
Parte e la sua incidenza sulle proposte notificate dal Comitato conformemente
all’Articolo 8. Viene inoltre richiesto
al Comitato e alla Parte (ed è un esempio della cooperazione imposta dall’Articolo
3) di giungere ad un accordo riguardo al modo in cui il Comitato sarà in grado
di esercitare le sue funzioni il più rapidamente ed efficacemente possibile.
Una possibilità specificata in questo Articolo indica che, se vengono per
esempio formulate obiezioni per motivi di sicurezza nazionale riguardo alla
visita di un determinato luogo, qualsiasi persona privata di libertà detenuta
in tale luogo debba essere trasferita in un altro luogo in cui il Comitato
possa procedere alla visita. Il paragrafo
dispone inoltre che in caso di rinvio di una visita a un qualsiasi luogo, la Parte dovrà fornire informazioni
complete al Comitato circa le persone che sono detenute in tale luogo.
Articolo 10
Paragrafo 1
73. Il paragrafo
tratta del rapporto che il Comitato deve redigere dopo ogni visita. Dovrà
essere basato sui fatti constatati durante la visita e tener conto di ogni osservazione
eventualmente presentata dallo Stato interessato. Il rapporto deve anche contenere
le raccomandazioni che il Comitato ritiene necessarie, allo scopo, per ogni
caso, di rafforzare la protezione delle persone private di libertà. Si intende
che il rapporto trasmesso allo Stato interessato non conterrà necessariamente tutte
le informazioni ottenute dal Comitato in occasione delle sue visite (per
esempio, resoconti di certi colloqui).
Paragrafo 2
74. In certe
circostanze menzionate in questo paragrafo, il Comitato può decidere, dopo che
lo Stato interessato abbia avuto la possibilità di fornire spiegazioni, di fare
una dichiarazione pubblica. Tale facoltà eccezionale del Comitato di fare una
dichiarazione pubblica può essere utilizzata se lo Stato non coopera o rifiuta
di migliorare la situazione in base alle raccomandazioni del Comitato. Vista l’importanza di tale decisione, può essere
presa unicamente a maggioranza qualificata. Prima di avvalersi di tale mezzo in
caso di rifiuto di uno Stato di migliorare la situazione, il Comitato deve
esaminare attentamente le eventuali difficoltà legate al modo di procedere.
75. Il Comitato dovrà
avere ampio potere discrezionale nella decisione riguardante le informazioni da
rendere pubbliche, ma dovrà tenere debitamente conto della necessità di garantire
che le informazioni che gli sono state trasmesse in via riservata non siano rivelate.
Deve inoltre prendere in considerazione l’opportunità di non rivelare
informazioni legate a inchieste in corso.
Articolo 11
Paragrafo 1
76. La
disposizione stabilisce il principio della natura confidenziale delle attività del
Comitato. Le "informazioni raccolte dal Comitato" possono consistere
in fatti che lo stesso Comitato ha potuto osservare, in informazioni ottenute
da fonti esterne e in informazioni che ha potuto raccogliere.
Paragrafo 2
77. La
disposizione specifica che, qualora lo Stato interessato lo richieda, il
Comitato deve pubblicare il rapporto e ogni commento che lo Stato desidera
esprimere al riguardo. Se lo Stato interessato rende pubblico il rapporto, lo
deve fare nella sua integralità.
Paragrafo 3
78. Il paragrafo
stabilisce che nessun dato di natura personale può essere pubblicato senza il
consenso esplicito della persona interessata.
Non esclude la possibilità della pubblicazione
di tali dati se non viene rivelata l’identità della persona interessata o se non
la si può desumere dal contesto.
Articolo 12
79. Ogni anno il
Comitato sottoporrà al Comitato dei Ministri un rapporto generale delle sue
attività, che sarà trasmesso all’Assemblea e reso pubblico. Tale rapporto dovrà
contenere informazioni sull’organizzazione e sul funzionamento interno del
Comitato e sulle sue attività, con menzione particolare degli Stati visitati. Nel
preparare tale rapporto, il Comitato deve evidentemente conformarsi alle
disposizioni dell’Articolo 11 relative alla natura confidenziale di certi tipi
di informazioni e di dati.
Articolo 13
80. Conformemente
a tale disposizione, i membri del Comitato, gli esperti e le altre persone che
lo assistono sono tenuti all’obbligo di riservatezza, anche dopo la scadenza
del loro mandato, per quanto riguarda tutti i fatti o le informazioni di cui
sono venuti a conoscenza durante l’esercizio delle loro funzioni nel corso
delle visite o in qualsiasi altro momento.
Articolo 14
Paragrafo 1
81. Questa
disposizione stabilisce il principio secondo cui i nomi delle persone che assistono
il Comitato devono essere indicati nella notifica di una visita fatta ai sensi dell’Articolo
8, paragrafo 1
Paragrafo 2
82. Gli esperti
sono vincolati dagli stessi obblighi di indipendenza, imparzialità e disponibilità
di quelli dei membri del Comitato (si veda Articolo 4, paragrafo 4). Sono sottoposti alle istruzioni del Comitato
e devono operare sotto la sua autorità.
Paragrafo 3
83. Il paragrafo
indica le condizioni in base alle quali uno Stato può rifiutare ad una persona
che assiste il Comitato il permesso di partecipare a visite, o a una
determinata visita, in un luogo che dipende dalla sua giurisdizione.
84. Tale diritto
può essere esercitato solo in via eccezionale e comunicato il più presto
possibile. In tal modo uno Stato, dopo aver ricevuto le informazioni
pertinenti, potrà unicamente rifiutare l’ingresso ad una determinata persona se
ritiene che non soddisfi le esigenze stabilite al paragrafo 2 del presente
Articolo o all’Articolo 13. Potrebbe essere
il caso se la persona in questione avesse manifestato una prevenzione nei
confronti dello Stato o se, in altre occasioni, fosse venuta meno all’obbligo
di confidenzialità.
85. Qualora lo
Stato dichiari che una persona non può essere ammessa a partecipare ad una
visita, il Comitato ha la facoltà di richiederne le ragioni, essendo inteso che
la richiesta e qualsiasi risposta saranno riservate. Tale disposizione può
essere utile al Comitato nella scelta di un’altra persona designata per
assisterlo.
86. Qualora, nel
corso della visita, una persona che assiste il Comitato si comportasse in modo
ritenuto improprio dallo Stato interessato (ad esempio, se rilasciasse
dichiarazioni politiche o altre dichiarazioni pubbliche), lo Stato può richiedere
al Comitato di adottare tutti i provvedimenti che ritiene appropriati.
Articolo 15
87. Per
facilitare le notifiche di cui all’Articolo 8, paragrafo 1 della Convenzione, questa
disposizione fa obbligo alle Parti di comunicare al Comitato il nominativo dell’autorità
alla quale devono essere trasmesse tali notifiche. Una Parte deve inoltre comunicare
al Comitato il nome di ogni agente di collegamento da essa eventualmente designato
per agevolare il compito del Comitato durante la visita.
Articolo 16
88. L’Articolo
tratta dei privilegi ed immunità del Comitato, dei suoi membri e dei suoi esperti.
Si ispira all’Articolo 59 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e al secondo
e quarto Protocollo dell’Accordo generale sui privilegi e le immunità del
Consiglio d’Europa.
Articolo 17
Paragrafo 1
89. Il paragrafo
stabilisce che la presente Convenzione non può essere invocata come giustificazione
per limitare la protezione accordata ai sensi di altri strumenti internazionali
o nazionali. La Convenzione è infatti
soltanto una delle numerose misure volte a prevenire la tortura e a rafforzare
la protezione delle persone private di libertà.
90. Il fatto che
le autorità nazionali possano effettuare certe indagini nei luoghi che rientrano
nella sfera di competenza della Convenzione non è una condizione sufficiente
per impedire al Comitato di decidere di effettuare una visita. Tuttavia, nello
spirito di cooperazione che deve guidare l’applicazione della Convenzione, il
Comitato può decidere di entrare in contatto con le suddette autorità nazionali
prima di prendere una decisione (si vedano i paragrafi 33 e 34 qui sopra).
Paragrafo 2
91. Il paragrafo
riguarda la relazione particolare tra la nuova Convenzione e la Convenzione europea
dei diritti dell’uomo, di cui sono Parti contraenti tutti gli Stati membri del
Consiglio d’Europa e che viene menzionata nel preambolo. Non vengono mutati gli
obblighi assunti dalle Parti ai sensi della Convenzione europea dei diritti
dell’uomo, né le competenze da essa affidate alla Corte e alla Commissione dei
diritti dell’uomo e al Comitato dei Ministri. Di conseguenza, nel rispettare le
competenze già stabilite di tali organi, il Comitato istituito dalla presente
Convenzione non si occuperà di questioni sollevate in casi portati dinanzi a
tali organi né darà interpretazioni delle disposizioni della Convenzione
europea dei diritti dell’uomo.
92. In
particolare, resta immutata la rilevanza fondamentale del diritto di ricorso individuale
ai sensi dell’Articolo 25 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo. Non è quindi previsto che una persona il cui
caso sia stato esaminato dal Comitato si
veda opporre un rifiuto basato sull’Articolo 27, paragrafo 1 (b) della
Convenzione europea dei diritti dell’uomo se successivamente presenta un ricorso
dinanzi alla Commissione dei diritti dell’uomo sostenendo di essere stata
vittima di una violazione della suddetta Convenzione.
Paragrafo 3
93. Come indicato
all’Articolo 2, la
Convenzione si applica sia in tempo di pace, che in tempo di
guerra. Tuttavia, è sembrato necessario
tener conto dell’esistenza di altri strumenti internazionali, e in particolare
delle Convenzioni di Ginevra del 12 agosto 1949 e dei Protocolli dell’8 giugno
1977. In caso di conflitto armato (internazionale o non internazionale), le
Convenzioni di Ginevra devono essere applicate in priorità, ovverosia le visite
verranno effettuate dai delegati o dai rappresentanti del Comitato
internazionale della Croce Rossa (ICRC)
. Tuttavia, il nuovo Comitato istituito
ai sensi della presente Convenzione potrebbe visitare certi luoghi che il
Comitato internazionale della Croce Rossa (soprattutto nel caso di conflitto
armato non internazionale) non visita "effettivamente" o "regolarmente". D’altro canto, le visite ai prigionieri effettuate
dall’ICRC in tempo di pace in un determinato paese in virtù di accordi
bilaterali (al di fuori del quadro della Convenzione di Ginevra), non sono
coperte dalla presente disposizione. In tal caso, il Comitato deve decidere
della posizione da adottare, tenendo conto della situazione e delle condizioni
delle persone che potrebbero essere oggetto di una visita.
94. Gli autori
della Convenzione hanno deciso di fare una distinzione rispetto alle Convenzioni
di Ginevra, non solo per la competenza e l’esperienza specifica acquisita dall’ICRC,
ma anche perché quest’ultimo svolge delle funzioni e utilizza dei metodi molto simili
a quelli del nuovo Comitato. E’ pertanto parso particolarmente necessario
specificare le competenze rispettive dei due organi.
Articoli 18 a 23
95. Gli Articoli contengono
le clausole finali della Convenzione e corrispondono al modello adottato dal
Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa.
Per quanto riguarda l’Articolo 21, si deve sottolineare che è stata scelta l’opzione che esclude la
possibilità di presentare delle riserve.
