Il diritto all'alimentazione e alla libertà dalla fame, è fermamente sancito nel
diritto internazionale. L'articolo 11 del Patto internazionale sui diritti economici,
sociali e culturali, adottato dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite nel 1966,
riconosce il diritto ad una alimentazione adeguata come parte del diritto ad un
adeguato tenore di vita ed accorda al diritto di essere liberi dalla fame lo status di
diritto fondamentale dell'umanità.
Il Patto è un pieno accordo legale internazionale.
Esso è entrato in vigore nel 1976 ed è stato ratificato, allo stato attuale, da 138 parti.
Questo riconoscimento legale del diritto all'alimentazione trova il suo fondamento e
sviluppo nella dichiarazione del "diritto ad un tenore di vita sufficiente a garantire il
benessere proprio e della propria famiglia, con particolare riguardo all'alimentazione, al vestiario, all'abitazione e alle cure mediche e ai servizi sociali necessari…"
contenuta nell'articolo 25 della Dichiarazione universale dei diritti umani adottata
dall'Assemblea generale dell'ONU nel 1948. Tale diritto è rispecchiato nel fine di "assicurare all'umanità la libertà dalla fame" consacrato nel Preambolo della Costituzione della FAO.
Tale diritto può, inoltre, essere visto come un elemento essenziale del diritto alla vita, al quale è stato accordato riconoscimento legale nel Patto internazionale sui diritti civili e politici adottato dall'Assemblea Generale dell'ONU sempre nel 1966: infatti, senza cibo
l'uomo non può vivere.
Ai sensi degli articoli 1, 55 e 56 della Carta dell'ONU, gli
Stati membri delle Nazioni Unite hanno assunto l’impegno legalmente vincolante di
rispettare, proteggere, promuovere e cooperare collettivamente per l'osservanza dei
diritti umani, diritti che sono stati in seguito enunciati nella Dichiarazione universale e
nei due Patti già menzionati. Il diritto all'alimentazione, in particolare, è stato da
allora esplicitamente riconosciuto ed ulteriormente definito in vari strumenti e
dichiarazioni internazionali quali le Dichiarazioni adottate dalla Conferenza mondiale
delle Nazioni Unite sull'alimentazione del 1974 , dalla Conferenza internazionale
sulla nutrizione convocata nel 1992 dalla FAO e dall'OMS, e, più recentemente, dal
Piano d'azione adottato dal Vertice mondiale sull'alimentazione tenutosi a Roma
Il diritto all'alimentazione è anche protetto in alcuni accordi internazionali più
specifici quali le Convenzioni di Ginevra ed i Protocolli addizionali in tempo di guerra
e la Convenzione del 1989 sui diritti dell'infanzia rispetto ai bambini.
I diritti umani riconosciuti nel Patto sui diritti economici, sociali e culturali
differiscono da quelli sanciti nel Patto internazionale sui diritti civili e politici,
anch'esso adottato dall'Assemblea generale dell'ONU nel 1966, in quanto, il Patto sui
diritti civili e politici dispone l'immediato rispetto da parte degli Stati dei diritti ivi sanciti
e istituisce un meccanismo per imporre il loro adempimento, mentre il Patto sui diritti
economici, sociali e culturali dispone una attuazione progressiva dei diritti ivi sanciti e
non istituisce un meccanismo per il loro adempimento, bensì la considerazione di
rapporti periodici degli Stati parti all'ECOSOC, rapporti che dal 1987 passano tramite
il Comitato sui diritti economici, sociali e culturali. Si è anche argomentato che, vista
la mancanza di una disposizione per l'imposizione giudiziale dei diritti economici,
sociali e culturali e visto che essi richiedono una azione positiva degli Stati piuttosto
che azioni "negative" di protezione giudiziale, essi sarebbero in qualche modo diritti
di rango inferiore in quanto carenti di una vera base legale. Tali argomentazioni
sono state confutate in modo convincente ed appare ormai chiaro che tali diritti
hanno pieno status legale anche se i meccanismi per la loro attuazione ed
adempimento, così come disposti nel Patto stesso, sono diversi da quelli posti in
essere per i diritti civili e politici. Essi sono, tuttavia, diritti in un certo qual modo
"imperfetti" nel senso che la piena portata di tali diritti e le corrispondenti obbligazioni
necessarie per la loro attuazione, non sono mai state definite in modo preciso,
almeno fino ad ora.
Mentre il fulcro del Patto sui diritti economici, sociali e culturali è costituito dal
dovere degli Stati di porre in atto azioni progressive positive per la piena attuazione
dei diritti ivi riconosciuti, non si deve sottovalutare l'immediato impatto legale del
riconoscimento del diritto all'alimentazione e del diritto alla libertà dalla fame, diritti
che sono espressi come appartenenti a ciascuno. Ai sensi dell'articolo 2 del Patto,
gli Stati parti si sono impegnati a garantire che questi diritti, e gli altri riconosciuti nel Patto, siano esercitati senza discriminazione alcuna, sia essa basata sull’opinione
politica o qualsiasi altra opinione d’origine nazionale o sociale. Ogni Stato si è
impegnato ad operare al fine di assicurare progressivamente con tutti i mezzi
appropriati, compresa in particolare l’adozione di misure legislative, la piena
attuazione dei diritti riconosciuti nel Patto. Varie implicazioni legali possono essere
desunte da queste disposizioni. La prima tra queste è l'obbligo degli Stati che hanno
aderito al Patto di non porre in essere alcuna azione positiva che possa avere come
effetto la negazione del godimento di tali diritti, quali l'uso della fame e della
privazione del cibo come armi politiche sia a livello internazionale che nazionale, o
il diniego irragionevole all'accesso agli aiuti umanitari in tempi di emergenze
alimentari sia che ciò avvenga nel territorio di uno Stato che ha aderito al Patto o in
aree limitrofe, qualora l'accesso avvenga tramite il suo territorio nazionale.
È, tuttavia, chiaro che nel considerare la natura legale del diritto
all'alimentazione ed alla libertà dalla fame, l'attenzione debba innanzitutto
concentrarsi sui doveri degli Stati parti in quanto questi sono i mezzi principali che lo
stesso Patto identifica per la attuazione di detti diritti. Così come enunciato
nell'articolo 11.2 del Patto, gli Stati si sono prefissi l'obiettivo di migliorare i metodi di produzione, di conservazione e di distribuzione delle derrate alimentari sia a livello nazionale che internazionale, con specifica menzione dei vari mezzi tramite i quali
tale obbiettivo può essere raggiunto, inclusa la piena applicazione delle conoscenze
tecniche e scientifiche, la diffusione di nozioni relative ai principi nutritivi e lo sviluppo
o la riforma dei regimi agrari. Gli Stati si sono inoltre prefissi l'ambizioso obbiettivo di
assicurare una equa distribuzione delle risorse alimentari mondiali.
In larga misura, gli obiettivi ed i mezzi indicati nell'articolo 11 del Patto,
riflettono un programma generale per il raggiungimento della sicurezza alimentare
nazionale ed internazionale così come era concepito nel 1966. E in realtà gli
obbiettivi ed i mezzi menzionati nel detto articolo hanno ispirato il lavoro della FAO
ed di altre agenzie nel settore alimentare durante gli ultimi tre decenni, contraddistinti
dalla Conferenza mondiale sull'alimentazione del 1974, dalla Conferenza mondiale
sulla riforma agraria e lo sviluppo rurale del 1979, dalla Conferenza mondiale della
FAO sulla gestione e lo sviluppo della pesca del 1984, dall'adozione del Patto sulla
sicurezza alimentare mondiale nel 1985, dalla Conferenza internazionale sulla
nutrizione del 1992 e dall'espansione del Programma alimentare mondiale ONU/FAO
creato nel 1961.
Il Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, tuttavia, è stato
forgiato non come una carta legale statica, bensì come una struttura d'azione
dinamica che implica una costante e continua evoluzione. Ciò è reso soprattutto
chiaro dalle disposizioni generali dell'articolo 2 ai sensi delle quali gli Stati che hanno
aderito al Patto si sono impegnati ad operare, sia individualmente che attraverso
l'assistenza e la cooperazione internazionale, con il massimo delle risorse di cui
dispongono, al fine di assicurare progressivamente con tutti i mezzi appropriati la
piena attuazione dei diritti riconosciuti nel Patto. Il carattere dinamico del Patto
risulta altresì chiaro dalle specifiche disposizioni dell'articolo 11 che, trattando, tra
l'altro, del diritto all'alimentazione, sancisce l’impegno degli Stati a prendere misure
idonee ad assicurare l’attuazione di questo diritto.
Mentre gran parte delle misure da prendere sono di natura pratica per il
miglioramento della sicurezza alimentare mondiale, il Patto riserva una menzione
particolare all'importanza dello sviluppo delle basi legali per la protezione dei diritti
umani, ivi incluso l'adozione di misure legislative. Presumibilmente, tali basi legali dovrebbero essere sviluppate e rafforzate non solo a livello nazionale, ma anche a
livello globale con la cristallizzazione e l'attuazione del diritto all'alimentazione e alla
libertà dalla fame. Questo processo è stato iniziato a livello globale dall'ONU, la FAO
e l'OMS tramite le menzionate conferenze mondiali, così come tramite l'adozione
da parte della FAO di uno strumento legalmente non vincolante per la sicurezza
alimentare mondiale.
Tuttavia, dopo tre decenni dall'adozione del Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, si sono evoluti nuovi concetti ed imperativi programmatici, incluso lo stesso concetto di sicurezza alimentare, che richiedono di rivisitare il programma d'azione dell'articolo 11.2 del Patto e di intraprendere ulteriori passi per l'attuazione legale e la cristallizzazione del diritto all'alimentazione e alla libertà dalla fame.
In larga misura, tale nuovo programma è stato fornito dalla Dichiarazione e dal
Piano d'azione adottati dal Vertice mondiale sull'alimentazione tenutosi a Roma nel
novembre del 1996. La Dichiarazione ed il Piano d'azione forniscono un concreto
ed aggiornato programma d'azione per il raggiungimento della sicurezza alimentare
assicurando un ambiente politico, sociale ed economico atto a ridurre la povertà e a
migliorare l'accesso di tutti ad una alimentazione sufficiente, nutrizionalmente
adeguata e sana e ad assicurarne l’effettiva utilizzazione. Esso sancisce l'impegno
all'adozione di politiche per un'alimentazione e uno sviluppo agricolo e rurale
sostenibile, ed affronta problemi connessi con la sicurezza alimentare quali il
commercio e l'investimento. Seguendo la fondamentale dicotomia tra il diritto
all'alimentazione come una componente del diritto ad un adeguato tenore di vita ed il
diritto fondamentale di essere liberi dalla fame, il Piano d'azione tratta anche della
prevenzione delle situazioni di crisi e del bisogno di far fronte alle necessità
alimentari temporanee ed urgenti in modi che favoriscano la ripresa, lo sviluppo e la capacità di soddisfare necessità future. Infine, esso dispone che sia messo in atto
un sistema di applicazione e controllo.
Il Piano d'azione del Vertice mondiale sull'alimentazione tratta anche
specificamente del diritto all'alimentazione. Nel Piano d'azione, i Governi si sono
impegnati a raggiungere l'obbiettivo di chiarire il contenuto di tale diritto e di
provvedere alla sua attuazione. L'Obbiettivo 7.4, in particolare, invita l'Alto
Commissario per i diritti umani, dopo essersi consultato con i rilevanti organi creati in
seguito ai trattati e in collaborazione con le rilevanti organizzazioni specializzate ed i
programmi del sistema della Nazioni Unite e con i meccanismi intergovernativi
appropriati, a definire meglio i diritti connessi all'alimentazione di cui all'articolo 11 del Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, e a formulare proposte
per la realizzazione di questi diritti, come mezzo per raggiungere gli impegni e gli
obbiettivi del Vertice mondiale sull'alimentazione, tenendo conto della possibilità di
formulare linee direttive volontarie per la sicurezza alimentare per tutti. Il succitato
mandato assegnato all'Alto Commissario è stato confermato in varie occasioni dalla
stessa Commissione delle Nazioni Unite sui diritti umani ed un grande interesse sul
diritto all'alimentazione è stato dimostrato dal Comitato sui diritti economici, sociali e
culturali che sta elaborando un commento generale a questo proposito.
Fino ad oggi, l'Alto Commissario, nel disimpegno del suo mandato, ha
convocato due consultazioni di esperti sul diritto ad una alimentazione adeguata. La
prima consultazione ha esplorato la definizione del diritto all'alimentazione ed i vari
livelli degli obblighi degli Stati a rispettare, proteggere ed attuare il diritto
all'alimentazione. L'obbligo a rispettare implica limiti all'esercizio del potere dello
Stato piuttosto che un'azione positiva. In generale, lo Stato non deve interferire con i
mezzi di sussistenza dei suoi cittadini e con la loro capacità di provvedere a sé
stessi. Qualora l'indagine rivelasse l'esistenza di leggi nazionali che abbiano un tale
effetto di ingerenza, sia diretta che indiretta, allora occorrerebbe porre in atto le
misure necessarie per correggere la situazione. L'obbligo a proteggere richiede la
regolamentazione della condotta degli attori non statali. Ciò implica la costituzione di
un sistema di regole favorevoli, per esempio, nei settori della sicurezza alimentare e
della nutrizione, la protezione dell'ambiente ed il possesso della terra. L'obbligo ad
attuare richiede una azione positiva dello Stato diretta ad identificare i gruppi vulnerabili e a realizzare, applicare e controllare politiche che facilitino il loro
accesso alle risorse produttive di cibo o ad un reddito. Come ultima risorsa, si può
provvedere ad una assistenza diretta al fine di assicurare, come minimo, la libertà
dalla fame.
Il secondo ciclo di consultazioni ha avuto luogo nella sede della FAO, qui a
Roma, meno di tre settimane fa. La Consultazione ha adottato una serie di
conclusioni e di raccomandazioni concrete. Di particolare interesse è stata
l'adozione di una definizione "di lavoro" del diritto ad una alimentazione adeguata, ed una serie di raccomandazioni per azioni future circa l’attuazione del diritto
all'alimentazione. Esse includono l'adozione di strategie nazionali e di leggi quadro
sempre a livello nazionale. Le agenzie internazionali sono state incoraggiate a
fornire assistenza su tali materie su richiesta. La riunione ha inoltre posto l'accento
sulla necessità di intensificare gli sforzi per corsi di formazione sui diritti umani tra le
varie agenzie ed ha fortemente appoggiato la raccomandazione affinché i presidenti
dei vari organi sui diritti umani organizzino un seminario con le organizzazioni
finanziarie e commerciali con l'intento di rafforzare il dialogo ed incoraggiare
consultazioni su base regolare.
Durante tutti i suoi lavori, la Consultazione ha enfatizzato la necessità di azioni
concrete a livello nazionale affinché il diritto all'alimentazione si trasformi da concetto
teorico a pratica reale. Gran parte del lavoro sostanziale per la realizzazione del
diritto all'alimentazione è già fatto dalle agenzie sull'alimentazione con sede a Roma
tramite il loro lavoro giornaliero. Ciò che fino ad oggi è mancato è un approccio ed
una struttura che, ponendo i diritti umani come sua base, unisca gli sforzi già in corso
ed apporti una dimensione di responsabilità, trasparenza e potere alle persone di
controllare e cambiare la loro vita (così detto empowerment). In questo contesto,
uno degli approcci raccomandati dalle consultazioni è stato lo sviluppo di sistemi
legislativi nazionali che fissino gli obbiettivi per la realizzazione del diritto
all'alimentazione, identifichino i gruppi vulnerabili, pongano le modalità, provvedano
alla costituzione di meccanismi istituzionali di attuazione e controllo e fissino le
responsabilità per il raggiungimento di detti obbiettivi. Uno dei documenti presentati
in dette consultazioni, un piccolo libro dal titolo "Il diritto all'alimentazione nella teoria
e nella pratica", preparato, assieme ad un opuscolo sul significato del diritto
all'alimentazione, per commemorare il Cinquantesimo Anniversario della
Dichiarazione universale dei diritti umani, tratta specificamente del riconoscimento
del diritto all'alimentazione nelle costituzioni nazionali. Non meno di 20 paesi hanno
già riconosciuto il diritto all'alimentazione dei loro popoli in un modo o nell'altro. La
Consultazione ha fatto appello affinché si lavori all'adozione di leggi che rendano
effettive dette disposizioni.
Nell'attuazione del diritto all'alimentazione, il mondo ha bisogno di azioni
concrete e non di parole. La FAO e le altre agenzie a Roma stanno agendo
concretamente ogni giorno. Unendo tale azione concreta ad un approccio sui diritti
umani, si otterrà la struttura idonea a dare ai popoli la capacità di assicurare a se
stessi la loro libertà dalla fame. Tale struttura di azione è essenziale se il mondo
vuole raggiungere l’ambizioso traguardo posto
dal Vertice mondiale sull’alimentazione di dimezzare entro il 2015 il presente livello di 800 milioni di persone sottoalimentate.
